Роль геоинформации в гос. управлении

УДК

О РОЛИ ГЕОИНФОРМАЦИИ В РЕШЕНИИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С ПУБЛИЧНОЙ ДОСТОВЕРНОСТЬЮ ДАННЫХ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА НЕДВИЖИМОСТИ (на материалах Иркутской области)

Александр Петрович Карпик

Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, доктор технических наук, профессор, ректор, тел. (383)343-39-37, e-mail: rector@ssga.ru

Юлия Владимировна Федоренко

ЗАО «Восточно-Сибирское геодезическое предприятие», 664007, Россия, г. Иркутск, ул. Софьи Перовской, д.30/1, оф.315, тел. 8 (3952) 295788, руководитель судебно-экспертного направления e-mail: expert-vsgp@mail.ru

Дарья Васильевна Пархоменко

Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, старший преподаватель кафедры правовых и социальных наук, тел. (383)343-29-55, e-mail: dara8@inbox.ru

С научной и практической точек зрения в статье проанализированы обстоятельства, препятствующие реализации в России принципа публичной достоверности данных Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Рассмотрены проблемные вопросы наполнения сведениями ЕГРН при условии их противоречивости с данными, содержащимися и иных федеральных информационных ресурсах. На примере Иркутской области произведен анализ судебной практики защиты прав на объекты федеральной собственности в случаях задвоения учета земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения. Исследованы основные причины возникновения земельных споров в современный период. Уделено внимание вопросам эффективности защиты прав посредством разрешения индивидуальных споров в судебном порядке. Приведено обоснование необходимости усиления роли геоинформации при упорядочивании данных государственных реестров.

Ключевые слова: геоинформация, ранее учтенные земельные участки, Единый государственный реестр недвижимости, государственный лесной реестр, государственный фонд данных, кадастр недвижимости, двойной учет земель, внереестровое право.

При современном уровне автоматизации, основу которого составляют компьютерные технологии, обеспеченные программными и аппаратными продуктами, стало намного эффективнее обрабатывать большие объёмы информации, повышать точность данных, обеспечивать наглядность и доступность систематизируемых сведений.

Геоинформационная система представляет собой программно-аппаратный комплекс, решающий совокупность задач по хранению, отображению, обновлению и анализу пространственной и атрибутивной информации по объектам территорий [7]. В зависимости от проблемной ориентации геоинформационные системы подразделяются на решающие научные и практические задачи. К важнейшим прикладным функциям, от которых зависит качество поддержки управления развитием территорий, относятся мониторинг и оценка сведений об объектах недвижимости, подлежащих внесению в базу данных ЕГРН.  

В свою очередь, сведения, определяющие правовую судьбу таких сложных природо-хозяйственных объектов, как земельные участки, имеют, первоочередное значение перед данными об иных объектах недвижимости.

Актуальность получения оперативных данных об идентификационных признаках землевладений обусловлена еще и тем фактором, что земля является природным объектом и природным ресурсом. Потому для принятия управленческих решений в оперативном доступе следует иметь необходимую и достаточную информацию обо всех факторах, влияющих на бонитет земель, для чего важно своевременно обновлять информацию об установленных для них правовых режимах, а также о фактическом землепользовании.

Цель статьи: определить роль геоинформации в решении гражданско-правовых проблем, связанных с публичной достоверностью данных ЕГРН. Для достижения указанной цели необходимо проанализировать динамику развития обозначенной проблематики, современное состояние исследований и внести собственные предложения.

Высокотехнологичное общество находится в фазисе, побуждающем к дискуссиям и реализациям таких тем, как развитие и внедрение в России трехмерного кадастра недвижимости. Размышляя над подобными вопросами, некоторые авторы [20] полагают, что современный кадастр недвижимости как информационная система обладает наиболее полными и достоверными сведениями об учтенном имуществе. Однако корректному учету пространственных объектов препятствует то обстоятельство, что геодезическое обеспечение выполняется в системе плоских прямоугольных координат, что не позволяет корректно осуществлять учет пространственных объектов [20].

Поддерживая позицию, что трехмерный кадастр недвижимости является новой ступенью развития кадастровых систем, не представляется возможным  полностью согласиться с мнением [20] о полноте и достоверности данных, внесенных в кадастр недвижимости [30], учитывая позиции далее приведенного обоснования.

По смыслу положений статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (Закон о государственной регистрации прав) [29], утратившей силу 1 января 2017г. [25], государственная регистрация прав на недвижимое имущество - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество и единственное доказательство существования зарегистрированного права.  

С 1 января 2017 года суть указанной нормы права планировалось реализовать посредством положений статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (Закон о государственной регистрации недвижимости)  [28]. Согласно положений указанного закона [28], в единую систему учета и регистрации преобразованы кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация прав.

Некоторые авторы [10] считают реализацию процедуры слияния в единую базу данных двух самостоятельных учетных систем логическим следствием развития института собственности на территории России. Соглашаясь их мнением, следует подчеркнуть, что посредством поименованных норм права в очередной раз была признана необходимость своевременной фиксации и публичного отображения в едином государственном реестре достоверной информации о таком специфическом объекте гражданского оборота, как недвижимость, значимость которого издавна отмечали многие ученые.

Еще дореволюционные юристы, в частности Д.Е. Мейер [19], писали, что форма сделки с недвижимостью в виде участия общественной власти путем «укрепления прав» является обязательной, она придает сделке «больше твердости и дает более ручательства за ее соответствие законам, а потому права, вытекающие из сделки, получают более прочное бытие» [19].

По мнению Р.С. Бевзенко [5], принцип публичной достоверности реестра можно сформулировать следующим образом: для третьих лиц право на вещь, внесенное в реестр, равно как и отсутствие обременений в отношении недвижимой вещи, признается истинным. При этом важно отметить то, что публичная достоверность слагается из двух свойств реестра: публичности и презумпции его достоверности [5].

В сравнении с литературой, отображающей иные аспекты регистрационного режима, в российской цивилистической литературе принципу публичной достоверности реестровых данных посвящено наибольшее количество научных публикаций [3, 6, 15, 35]. Из их анализа следует, что в современном регистрационном режиме принцип публичной достоверности реестровых данных на практике не реализован.

По мнению Е. Ю. Самойлова [39], констанции наличия в российском праве принципа публичной достоверности препятствуют обстоятельства, обозначенные в схеме на рисунке 1.


Рис. 1. Обстоятельства, препятствующие констанции наличия в российском праве принципа публичной достоверности [39]

Багаев В. А. отмечает [4], что современные реестры прав на недвижимость основаны на принципе публичной достоверности: тот, чье право зарегистрировано, предполагается собственником. При этом степень публичности в разных правопорядках различается. Автор выделяет системы ведения реестра прав на недвижимое имущество, обозначенные в таблице 1.

Таблица 1

Системы ведения реестра прав на недвижимое имущество в зависимости от степени публичной достоверности по Багаеву В. А. [4].

Наименование системы

Характеристика системы

Позитивная система

Регистрация права продавца в реестре является достаточным условием для возможности возникновения права у покупателя

Негативная система

Регистрации права продавца недостаточно, требуются материально-правовые основания его права для возникновения права у покупателя

Система Торренса

Неопровержимый собственник – тот, чье право зарегистрировано, даже если регистрация совершена по ошибке, а недвижимость украдена у подлинного собственника

По мнению М. А. Ероховой [12], отечественную систему ведения реестра прав на недвижимость можно охарактеризовать как негативную: при совершении сделки с недвижимостью от осмотрительного покупателя ожидается не только проверка регистрации права продавца в реестре, но и внимание к иным сопутствующим сделке обстоятельствам – ее цены, скорости оборота недвижимости, иных возможных обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии права у отчуждателя [12].

Представляется, что к сопутствующим обстоятельствам, которые необходимо учитывать в российской системе ведения ЕГРН, можно с уверенностью отнести проблему противоречивости сведений об идентификационных признаках земельных участков, содержащихся в различных федеральных информационных ресурсах. Актуальность тезиса подиктована тем, что в настоящее время права на земельные участки, подтвержденные регистрацией в ЕГРН, повсеместно оспариваются в судебном порядке. В основу судебных исков закладывается несопоставимость сведений ЕГРН с данными Государственного лесного реестра [18], а также с документированной информацией, содержащейся в Государственном фонде данных [31].

В настоящее время наблюдается большое количество случаев отнесения одного земельного участка к двум и более категориям земель: сведения о категории, разрешенном использовании и правообладателе земельного участка, содержащиеся в ЕГРН могут не совпадать с информацией Государственного фонда данных, при этом сведения Государственного лесного реестра могут противоречить информации сразу двух поименованных федеральных информационных ресурсов. На сегодняшний день органы власти не могут гарантировать, что обладают достоверной информацией о том, где находятся границы муниципальных земель, где расположены федеральные земли и каким образом следует определять местоположение земель неразграниченных в обороте.

При таких обстоятельствах трудно переоценить степень негативного влияния земельных коллизий на социально-экономическое развитие регионов и страны в целом. Особенно весома их роль в современный период становления отечественной рыночной экономики и вряд ли будет уменьшаться в последующем. Некоторые ученые, в частности, Жарников В.Б. [13] полагают, что в этой связи широко известными с практической точки зрения стали такие понятия, как «категория земель», «целевое и разрешенное использование земель», «рациональное использование земель» и другие [13].

Следует отметить, что проблема противоречивости сведений ЕГРН с данными Государственного лесного реестра стоит крайне остро. Судебные разбирательства с каждым днем набирают обороты.

В частности, в Иркутской области в отношении земельных участков, имеющих пересечения с лесным фондом, в 2016 году составлено около 29 тысяч исков. На рассмотрении в судах в 2016 году находилось более 800 дел, в суд было направлено более 700 встречных исков [2].

Несмотря на то, что на протяжении 10 лет (24.07.2007г. - 01.01.2017г.), Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ  «О государственном кадастре недвижимости» (Закон о государственном кадастре недвижимости) был регламентирован принцип сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах [30], а в соответствии с положениями Закона о государственной регистрации недвижимости, ЕГРН должен являться сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в недвижимом имуществе, очевидно, что указанные нормы права носят декларативный характер.

Генезис и эволюция образа обозначенной проблемы объясняется чрезмерно ускоренными темпами проведения в России аграрно-земельных реформ, стремительно набравших обороты в начале 90-х годов.

За относительно короткое время документы о правах получили миллионы  граждан по всей стране.  Завершить реформу планировалось к 2002 г. Исходя из содержания, целей и критериев завершения земельной реформы выделяли два этапа, обозначенные в таблице 2.

Таблица 2

Этапы завершения земельной реформы по Варламову А. А. [9].

Этап реформы

Цели реформы на обозначенном этапе

Реорганизационный (1998 - 1999гг.)

Принять меры правового, организационного, научного и технологического характера.

Стабилизационный (2000-2001гг.)

Осуществить ресурсоёмкие (финансовые и землеустроительные мероприятия).

Постреформенный этап (после 2001 г.)

Реализовать создание эффективного механизма государственного регулирования земельного рынка и управления земельными ресурсами. Проводить работу по развитию инфраструктуры земельного рынка.

В 2001г. руководитель Федеральной службы земельного кадастра России Сай С.И. отмечал значимость земельных реформ в Российской Федерации, указывая на то, что за последние десять лет в собственность граждан и юридических лиц передано около 130 млн. га земель, расположенных в наиболее благоприятных почвенно-климатических условиях. Автор [38] указывал на то, что «ни одна страна в мире никогда не переживала  столь значительных изменений в сфере земельных отношений в столь короткое время» [38].

Принимая во внимание то обстоятельство, что сегодня каждый второй землепользователь находится в состоянии активного либо пассивного земельного спора, 16 марта 2017 года в ситуационном центре Госдумы прошли парламентские слушания по теме «О проекте федерального закона № 90991-7 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров» [24].

Таким образом, представляется, что массовая выдача государственных актов и свидетельств, при условии законодательно предусмотренного ускорения сроков их выдачи, негативно сказалась на качественной стороне процесса. Например, в ходе проверок проведенных подразделениями Госкомзема, по состоянию на 01.05.1992г., выяснилось, что большинство документов, удостоверяющих права на землевладения, выдавались без установления границ участков на местности или в нарушении технических норм и правил [42].

Подобные системные недоработки при проведении реформ привели к тому, что в Законе о государственной регистрации прав, особое место было отведено положению статьи 6, регламентирующему необходимость признания государством ранее возникших прав на имущество, - тех, что возникли до момента вступления в силу данного закона. Законодательное закрепление, так называемых, «ранее возникших прав» подтвердило и, более того, легализовало факт существования в стране «внереестрового права». Представляется неэффективной реформа, узаконившая  необязательность государственной регистрации таких прав. Законодатель неоднократно пытался исправить ситуацию, косвенно подтверждая тем самым наличие проблемы.

Так, появление Федерального закона «О разграничении  государственной собственности на землю» №101-ФЗ от 17.07.2001 [33], а также нормы пункта 3 статьи 3.1. Федерального закона от 25 октября 2001 №137-ФЗ [23], введенной Федеральным законом от 17.04.2006 № 53-ФЗ, являются документальными подтверждениями неопределенности полномочий по распоряжению земельными участками, в результате которых отечественная система права пополнилась таким неспецифическим компонентом, как институт «земель неразграниченных в обороте».

Неоднозначность данного понятия подтверждается тем обстоятельством, что процессы разграничения публичной собственности так и не были завершены исполнительной властью, приняты и поняты обществом. В частности, согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) по одному из рассмотренных дел 2011 года, явствует, что по смыслу нормы пункта 3 статьи 3.1. Федерального закона от 25 октября 2001 №137-ФЗ, разграничение государственной и муниципальной собственности на землю должно реализовываться вне проведения каких-либо специальных процедур по передаче участков из собственности одного публичного образования в собственность другого публичного образования [37]. Вероятно, Президиум ВАС РФ в рассматриваемом случае счел возможным не придать значения прохождению специальных административных процедур государственной регистрации прав на земельные участки, установленному Федеральным законом от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ.

Далее, положениями статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ  «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», было установлено, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Соответственно, такие правоудостоверяющие документы также являются юридическими актами признания и подтверждения государством прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако, рассмотрев указанные постулаты через призму равенства юридической силы документов, являющихся юридическими актами признания и подтверждения государством прав на земельные участки с точки зрения принципа публичной достоверности реестровых данных, на поверку оказалось, что государство не имеет действенных механизмов защиты таких прав.

К числу подтверждений попыток законодателей уменьшить негативное влияние последствий проведенных земельных реформ, для возможности планировать бюджеты, опираясь на налоговые поступления, можно отнести вступление в силу 1 сентября 2006 года Федерального закона №93-ФЗ от 30 июня 2006г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» [26].  Несмотря на то, что закон стали именовать «дачной амнистией», его действие в действительности на много шире.