Об обязанности землевладельцев

https://elibrary.ru/item.asp?id=25571368

Сборник по материалам международного научного семинара «Земля как объект права в России и Бразилии». 2014г. С.119-133.

Обязанности землевладельцев по российскому законодательству

(на примере Иркутской области)

Чебунин Алексей Викторович,

Доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета, кандидат юридических наук, Chebav@mail.ru

Федоренко Юлия Владимировна,

Заместитель генерального директора по правовым вопросам ЗАО «Восточно-Сибирское геодезическое предприятие»

Ключевые слова:

Землевладелец, экологические обязанности, административная ответственность, изъятие земельного участка.

Анонс:  

Действующее российское земельное законодательство основано на принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Большинство обязанностей землевладельцев связаны с необходимостью охраны земли, но практика выявила ряд проблем в обеспечении  их исполнения. В Сибирском регионе России – Иркутской области режим использования земельных участков жестче, поскольку они расположены в пределах Байкальской природной территории. Общая оценка эффективности закона в части обязанностей землевладельцев  - крайне важная научная задача.

Текст статьи:

1. Земельный кодекс РФ (Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ) в статье 42 определяет обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков (именуемые нами – землевладельцами), по использованию земель. Здесь предусмотрены экологические, налоговые и иные обязанности. Общий анализ данной нормы приводит к выводу, что основная цель законодательства – обеспечение особого правового режима земельного участка, являющегося природным объектом.

Четыре из прямо перечисленных в статье восьми общих обязанностей землевладельца тем или иным образом касаются обеспечения охраны окружающей среды: 1) использовать земельные участки способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (абзац 2 статьи 42); 2) осуществлять мероприятия по охране земель (абзац 4 статьи 42); 3) соблюдать при использовании земельных участков экологические нормы (абзац 7 статьи 42); 4) не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий (абзац 8 статьи 42).

Как известно, земли (в т.ч. земельные участки) – являются самостоятельными объектами охраны окружающей среды (абзац 2 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). В российском законодательстве экологическая составляющая в комплексе обязанностей землевладельца является одной из самых значимых.

Важнейшим принципом земельного законодательства, предусмотренным подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ, является приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Этот принцип конкретизируется и развивается в предусмотренных кодексом обязанностях землевладельца. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Земельного кодекса РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям) (в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 50, ст. 5279);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Обязанности землевладельцев, предусмотренные Земельным кодексом РФ, подкрепляются, конкретизируются множеством иных нормативно-правовых актов, в т.ч. федеральными законами. Например, они предусмотрены статьей 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Здесь, в частности, указано, что  собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду. Также в соответствии со статьей 32 Федерального закона РФ от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды.

2. Одна из ключевых обязанностей землевладельца – это обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, которая предусмотрена абзацем 2 статьи 42 Земельного кодекса РФ. За нарушение установлена административная ответственность (часть 1 статьи 8.8. Кодекса об административных нарушениях РФ), а также прекращение права на землю в порядке статьи 45 Земельного кодекса РФ, статьи 285 Гражданского кодекса РФ.

Данная обязанность реализует один из принципов земельного законодательства, предусмотренный подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса – деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.  

В части анализа соответствия использования земельного участка целевому назначению весьма интересен арбитражный спор, рассмотренный по первой инстанции Арбитражным судом Калужской области. Организация получила в аренду земли сельскохозяйственного назначения и стала осуществлять добычу т.н. общераспространенных полезных ископаемых. С одной стороны, вышеназванный абзац 2 статьи 42 Земельного кодекса РФ обязывает использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, т.е. данный участок этой организации можно использовать только для сельскохозяйственного производства. С другой стороны, статья 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»  указывает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемым соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Несмотря на ссылку на Закон РФ «О недрах», организация была привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 8.8. Кодекса об административных правонарушениях РФ. Суды указали, что соблюдение законодательства о недрах не исключает обязательность предписаний норм земельного законодательства (см.: Постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального округа от 02 апреля 2014 г. по дела № А23-2133/2013; Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2013 г. по делу № А23-893/2013).  Организация обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на предмет проверки конституционности сложившейся практики применения статей 7 и 42 Земельного кодекса РФ, запрещающей арендатору земель сельскохозяйственного назначения добывать общераспространенные полезные ископаемые, несмотря на прямое разрешение Закона РФ «О недрах».

В своем Определении от 24 декабря 2013 г. № 2153-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Закрытого акционерного общества «РС-парк» на нарушение конституционных прав статьями 7 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации»  Конституционный Суд РФ указал, что вышеназванные нормы Земельного кодекса РФ не регламентируют добычу общераспространенных полезных ископаемых, поэтому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя. Таким образом, как нам кажется, Конституционный Суд РФ, в отличие от судов, рассматривавших дела ЗАО «РС-парк», своим, по нашему мнению, не вполне определенным решением, все-таки установил приоритет законодательства о недрах перед земельным законодательством, когда речь идет о добыче общераспространенных полезных ископаемых. Такой вывод следует из того, что суд указал, что при такой добыче нельзя ссылаться на земельное законодательство, поскольку оно при ней не применяется, ее не регулирует.

Необходимо заметить, что целевое назначение земельных участков определяет не только собственно порядок его использования, но и влияет на оборот таких участков. Так, в Иркутской области был рассмотрен спор, касающийся оборотоспособности земельного участка сельскохозяйственного назначения.

Администрацией Ольхонского района Иркутской области были проведены торги по продаже права аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения с целью строительства базы отдыха. Суд, рассматривавший иск прокурора Иркутской области о признании недействительными этих торгов, отмечал следующее: в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли, подразделяемые на категории, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В пункте 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В силу пункта 6 статьи 27 Земельного кодекса РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно пункту 1 статьи 9 этого закона в аренду могут быть переданы земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прошедшие государственный кадастровый учет. Статья 10 предусматривает предварительное и заблаговременное опубликование сообщений о предлагаемых для такой передачи земельных участках.

Порядок перевода земель из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21 декабря 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Согласно его статье 7 перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Из приведенных норм следует, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прошедшие государственный кадастровый учет, могут быть переданы в аренду для использования в соответствии с установленным для них целевым назначением, поэтому они не могут быть предоставлены для строительства.

Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа Постановлением от 13 июля 2009 г. по делу № А19-18808/2008 на этом основании оставил в силе решения судов первой и апелляционной инстанций о признании состоявшихся торгов недействительными.

3. Абзац 3 статьи 42 Земельного кодекса РФ устанавливает обязанность землевладельца сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством. При проведении межевания земельных участков геодезистами используются пункты государственной геодезической сети. Эти пункты обеспечивают точность определения координат на местности и их сохранности в течение продолжительного времени. Для оперативного нахождения геодезических пунктов их оформляют железобетонными, металлическими или асбоцементными опознавательными столбами с охранными табличками и надписями: «Геодезический пункт. Охраняется государством». К сожалению, несмотря на предупреждения, эти пункты закапывают, огораживают заборами. Сегодня, полагаем, существует достаточно слабая охрана этих важных объектов государством. В соответствии с частью 3 статьи 7.2. Кодекса об административных правонарушениях РФ ответственность заключается в административном штрафе на граждан – от 300 до 500 рублей; на должностных лиц – от 500 до 1 000 рублей; на юридических лиц – от 5 000 до 10 000 рублей. Такая же ответственность за уничтожение и повреждение межевых знаков (часть 1 статьи 7.2.), хотя за повреждение геодезических пунктов она должна быть серьезнее. Расходы по их восстановлению намного превышает данную ответственность, поэтому считаем ее неадекватной нарушениям.  

4. Наряду с обязанностью осуществлять мероприятия по охране земель, лесов и водных объектов, предусмотренной абзацем 4 статьи 42 Земельного кодекса РФ, землепользователь должен также  осуществлять меры пожарной безопасности (эту же обязанность в несколько ином контексте повторяет абзац 7 статьи 42 Земельного кодекса РФ).

Основной, выделяемой нами проблемой в реализации мероприятий пожарной безопасности землевладельцами, является ситуация, сложившаяся в садоводствах. Пожарная безопасность – это в т.ч. доступ пожарной техники для тушения. Ширина улиц в садоводствах должна быть 15 метров, проездов – 9 метров, тупиковые проезды должны быть длиной не более 150 метров, разворотная площадка в тупике не менее, чем 12 на 12 метров. На территории садоводческого (дачного) объединения должен обеспечиваться подъезд пожарной техники ко всем садовым участкам, объединенным в группы, и объектам общего пользования. Это основа пожарной безопасности, которая предусматривается еще на стадии утверждения проекта территории и застройки садоводства. Поэтому пунктом 2 статьи 33 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предписано, что основными нормативами организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в соответствии с градостроительным законодательством являются: количество и размеры подъездных и внутренних дорог (минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями и границами земельных участков), тип источников водоснабжения, перечень необходимых противопожарных сооружений. Кроме того, пунктом 4 статьи 14 этого же закона установлено, что членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность только после утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру. Но данные положения обратной силы не имеют, т.е. садоводства, организованные до 1998 года – года принятия данного закона (а их, думается, очень много) могут и не иметь проектов организации и застройки. При постановке таких земельных участков на государственный кадастровый учет и при государственной регистрации права на них эти документы не требуются. Обеспечения звуковой сигнализацией для оповещения людей при пожаре, которое требуется в силу пункта 16 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. № 390, явно недостаточно.  Размещение объектов при застройке земельных участков не должно основываться на злоупотреблении гражданами своими правами в попытках увеличить площадь своих участков. Иными словами, в огромном количестве садоводств пожарная безопасность совершенно не обеспечена.

5. Абзац 5 статьи 42 Земельного кодекса РФ содержит следующую обязанность землевладельца: своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договором.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения имеется определенная особенность, заключающаяся в специфике обеспечивающего исполнение данной обязанности механизма. Так, пункт 4 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержит норму о том, что земельный участок принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Правительство РФ в Постановлении от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственных производством деятельности в субъектах Российской Федерации» установило признаки неиспользования, к которым относятся следующие:

на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;

на сенокосах не производится сенокошение;

на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка;

на пастбищах не производится выпас скота;

на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;

кустарников на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка, на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;

кочки и болота составляют свыше 20 процентов площади земельного участка.

Для констатации неиспользования достаточно одного из вышеназванных критериев.

Обратим внимание, что для определения неиспользования земельного участка могут применяться только данные критерии. Их недопустимо произвольно расширять. Так, в Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2013 г. по делу № А10-5189/2012 отмечается, что отсутствие ограждения земельного участка, его охраны, наличие неподключенного столба линии электропередачи само по себе не свидетельствует о неиспользовании участка. А наличие сорной травы должно быть доказано достоверными доказательствами.   В другом деле Семнадцатого арбитражного апелляционного суда в Постановлении от 23 мая 2013 года по делу № А50-1383/2013 то обстоятельство, что на 50 % площади произрастают деревья выше 2 метров посчитал достаточной характеристикой неиспользования.

Необходимо отметить, что, во-первых, в силу пункта 5 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в указанный выше срок неиспользования не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. При этом срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года. Во-вторых, в соответствии с пунктом 6 данной статьи  принудительное изъятие – это крайняя мера, которая применяется при условии неустранения ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания. Таким образом, до изъятия обязательна административная ответственность землевладельца.

Частью 1.1. статьи 8.8. Кодекса об административных правонарушения РФ предусмотрена ответственность за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение установленного законом срока. Надо отметить, что ответственность недавно усилилась за счет изменения принципа расчета размера административного штрафа. С 15 февраля 2014 года штраф взимается с учетом кадастровой стоимости земельного участка: для граждан