К вопросу о достоверности реестровых данных

Аналитические обзоры юридической практики:  сб. ст. ФГБОУ ВПО «ИГУ»; (отв.ред. Т.Л. Курас). – Иркутск: Изд-во ИГУ, 2012. Вып.11. стр.94

Обзор судебной практики

по делам связанным с публичной достоверностью реестровых данных

в отношении ранее учтенных земельных участков

  Fedorenko  Yu.V. competitor for scientific degree of candidate of Law at the civil rights department of Law  institute of Irkutsk state University, senior legal adviser of Irkutsk V.S.F. F.G.U.P. management «Goszemcadastrsyemka» - VISHAGI.

Федоренко Ю. В., соискатель ученой степени кандидата юридических наук, кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета, ведущий юрисконсульт Иркутского управления ВСФ ФГУП «Госземкадастрсъемка» - ВИСХАГИ.

Любая государственная регистрация есть публичный акт власти, направленный на фиксирование на определенный период времени каких-либо важных с точки зрения самой власти и общества правоотношений. Общественную значимость такого специфического объекта гражданского оборота, как недвижимость, отмечали многие ученые. Еще дореволюционные юристы, в частности Д.Е. Мейер, писали, что форма сделки с недвижимостью в виде участия общественной власти путем «укрепления прав» является обязательной, она придает сделке «больше твердости и дает более ручательства за ее соответственность законам, а потому права, вытекающие из сделки, получают более прочное бытие».

Согласно положениям статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

В соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ  «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Следовательно, выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю – также являются юридическими актами признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и, соответственно, право на недвижимое имущество, подтвержденное такими документами, может быть оспорено только в судебном порядке.

Рассмотрим указанные выше постулаты через призму «равенства юридической силы» документов являющихся юридическими актами признания и подтверждения государством прав на земельные участки, с точки зрения главного принципа иммобилиарного регистрационного режима – принципа публичной достоверности реестровых данных.

По мнению Р.С. Бевзенко, принцип публичной достоверности реестра можно сформулировать следующим образом: для третьих лиц право на вещь, внесенное в реестр, равно как и отсутствие обременений в отношении недвижимой вещи, признается истинным. При этом важно отметить то, что публичная достоверность слагается из двух свойств реестра: 1) публичности (открытости третьим лицам) и 2) презумпции его достоверности.

Принципу публичной достоверности реестровых данных посвящено наибольшее количество публикаций (по сравнению с литературой, отображающей иные аспекты регистрационного режима) в современной российской цивилистической литературе . Из анализа которых следует, что в современном регистрационном режиме принцип публичной достоверности реестровых данных отсутствует.

По мнению Е.Ю. Самойлова, констанции наличия в российском праве принципа публичной достоверности препятствуют три обстоятельства: 1) возможность существования «внереестрового» права (т.е. раздвоение на «формальное» - внесенное в реестр – право и «истинное» право, которое существует вне реестра); 2) отсутствие в законе упоминания о том, что отклонение судом виндикационного иска является самостоятельным основанием возникновения права собственности; 3)отсутствие принципа разъединения, позволяющего сохранить силу обязательственной сделки, предметом которой была продажа чужого недвижимого имущества.

На мой взгляд, к подобного рода обстоятельствам, можно с уверенностью отнести и проблемы идентификации земельных участков в качестве объектов недвижимости. На практике это проявляется во взаимосвязи между сведениями, содержащимися в реестре прав на недвижимое имуществои идентификационным описанием такого имущества в государственном кадастре недвижимости.

Больше всего это ситуация проявляется при определении публичной достоверности реестровых сведений о земельных участках, государственный кадастровый учет которых осуществлен до дня вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»(далее - Закона о кадастре), либо государственный кадастровый учет которых не осуществлен, но права собственности на которые зарегистрированы и не прекращены, и которым, органом осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, присвоены условные номера в порядке установленном в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно части 1 статьи 45 Закона о кадастре, такие земельные участки именуются ранее учтенными.

Учитывая, что сведения о ранее учтенном земельном участке могут быть включены в государственный кадастр недвижимости на основании любого документа, устанавливающего или подтверждающего право заинтересованного лица на соответствующий земельный участок, полнота и актуальность таких сведений часто не соответствует реальному положению дел.

При таких обстоятельствах, провозглашенный принцип «равенства юридической силы документов» не может быть реализован. Кроме того, существуют сложности  и с судебной защитой прав на ранее учтенные земельные участки. Связано это, прежде всего, с особенностями появления документов удостоверяющих права на землю в результате проведения земельной реформы 90-х, где законодательно была допущена ситуация выдачи правоустанавливающих документов при отсутствии четкой индивидуализации границ таких участков. Для наглядности проведу краткий исторический экскурс:

1. Государственные акты образца 1991 года.Постановлением Совета министров РСФСР от 17.09.1991 №493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей» были установлены единые для РСФСР две формы государственного акта. Во исполнение Постановления №493, утверждена Инструкция Роскомзема от 09.03.1992 «О порядке выдачи (замены) государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования землей» (далее – Инструкция Роскомзема 1992г.), определяющая соответствующий порядок составления, выдачи (замены), хранения государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей и устанавливающая объем информации содержащийся в данных документах.

Государственный акт по форме №1 выдавался гражданам, которым предоставляются земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства, строительства гаражей, для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, а также предпринимательской деятельности.

Государственный акт по форме №2 выдавался предприятиям, учреждениям, организациям, которым предоставляются земельные участки для сельскохозяйственного производства или для несельскохозяйственных нужд, а также гражданам для организации крестьянских (фермерских) хозяйств.

Заполнению обеих форм государственного акта должно было предшествовать составление чертежа границ земель, находящихся в собственности, владении, пользовании. Масштаб чертежа выбирался в зависимости от размера и конфигурации землевладения и землепользования и с таким расчетом, чтобы на нем можно было показать все поворотные точки границ земельных участков, в том числе, закрепленные в натуре межевыми знаками.  Также на чертеже границ показывались: линейные объекты; границы и номера участков (зон) с особым режимом использования земель и т.п.

Если государственный акт по форме №2 выдавался на крупное по площади землевладение (землепользование), то чертеж границ составляется в необходимом масштабе отдельно и вручался вместе с государственным актом в качестве приложения.

Вместе с тем, согласно п. 2.8 Инструкции Роскомзема 1992г., допускалось составление чертежа границ на основании натурных измерений, имеющихся планово-картографических материалов или при наличии планов границ землепользований, прилагаемых к ранее выданным документам. Причем установление размеров земельных участков по данным натурных обмеров, допускалось без определения координат поворотных точек (говоря простым языком – рулеткой, буссолью и т.п.). В таком случае, на чертеже границ показывались только линейные промеры между точками. Соответственно, наличия подобных линейных промеров недостаточно для идентификации границ земельного участка. Судебно- экспертные выводы по данным таких промеров носят характер предположений и не могут применяться в качестве прямого доказательства месторасположения границ земельного участка.

2. Свидетельства образца 1992 года подготовлены во исполнение п. 6 Указа Президента РФ от 27.12.1991 №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», в соответствии с которым коллективам совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования предписано до 01.03.1992 принять решение о переходе к частной, коллективно - договорной и другим формам собственности, а местной администрации поставлена задача обеспечить выдачу гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственности на землю, которые имеют законную силу до выдачи документов, удостоверяющих это право. Логически напрашивается вывод о том, что данные свидетельства носили временный характер, однако, несмотря на свою «временность», они сосуществовали с уже выданными государственными актами и дошли до настоящего времени.

Под воздействием сжатых сроков, первая форма свидетельства на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей, подготовленная Государственным комитетом по земельной реформе РСФСР, была разослана районным (городским) комитетам по земельной реформе и земельным ресурсам, руководителям исполнительных органов сельских (поселковых) Советов народных депутатов вместе с письмом Государственного комитета по земельной реформе РСФСР от 13.01.1992 № 3-14/60.  Небезынтересным представляется факт, что данная форма свидетельства не была утверждена никаким нормативно-правовым актом.

Следом, буквально через два месяца, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 №177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения», официально утверждены новые формы свидетельств.

В соответствии с Порядком выдачи и регистрации свидетельств о праве собственности на землю, утвержденным Роскомземом 20.05.1992, на вновь предоставляемые земельные участки, одновременно с оформлением свидетельств, выданных по форме утвержденной Постановлением №177, в обязательном порядке должен был изготавливаться чертеж границ или план (выкопировка с плана) землепользования с указанием на нем границ предоставляемых земель. Границы предоставляемого земельного участка в натуре (на местности) собственнику земли, владельцу, землепользователю указывались одновременно с выдачей свидетельства. При перерегистрации права и наличии на ранее предоставленные  земельные участки планово-картографических материалов к свидетельству прикладывался чертеж границ или план (выкопировка  с плана) земельного участка.

Вместе с тем, в ходе проверок проведенных подразделениями Госкомзема, по состоянию на 01.05.1992, выяснилось, что большинство документов, удостоверяющих право на земельные участки, выдавалось без установления границ землевладений на местности или в нарушении технических норм и правил  (без привязки к пунктам государственной геодезической сети).

3. Свидетельства образца 1993 года.В соответствии с Указом Президента РФ от 27.10.1993 №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», земельные участки и все, что прочно с ними связано, отнесены к недвижимости, а собственникам земли предоставлено право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Установлено, что каждому собственнику земельного участка выдается свидетельство, являющееся документом удостоверяющим право собственности на земельный участок, которое подлежит обязательной регистрации в регистрационной (поземельной) книге.

На самом же деле, руководствуясь п.5 Указа №1767, такие свидетельства удостоверяли и удостоверяют не только права на земельные участки в определенных границах, но и права граждан  на земельные доли, размеры которых указывались в гектарах, а иногда и в баллогектарах.

Налицо внутренняя несогласованность документа, которая усугубляется п.9 Указа №1767, где, в качестве мер по ускорению процедуры оформления права собственности  на земельный участок,  в случае отсутствия чертежа земельного участка, комитету по земельным ресурсам и землеустройству полагалось в месячный срок после выдачи свидетельства производить установление и оформление границ земельного участка, после чего выдавать собственнику копию чертежа границ. В отношении же земельных долей (паев), видимо полагали, что проблем с последующим их выделом  в натуре у собственников не возникнет. Однако, практика показала остроту ошибочности такого предположения. Особенно несовершенной показала себя методика пересчета  гектар земли в баллогектары, что в настоящее время породило ситуацию, при которой земли просто не хватает на всех собственников долей.

Выдача свидетельств образца 1993 года была возложена на комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. За относительно короткое время, в основном в период 1994-1995гг., их получили тысячи граждан.  Каждый из них расписывался в получении документа в Книге выдачи свидетельств на право собственности на землю по конкретному землепользованию. Какой-либо специальной регистрации свидетельств в регистрационной (поземельной) книге, как того требовал п.3 Указа  РФ №1767, как правило, не производилось.

Массовая выдача свидетельств, при условии законодательно предусмотренного ускорения сроков их выдачи, сказалась на качественной, если так можно выразиться, стороне процесса.

В силу рассмотренных в настоящей статье исторических особенностей образования и предоставления земельных участков в России, документы, устанавливающие или подтверждающие право заинтересованных лиц на ранее учтенные земельные участки, зачастую не имеют четкого описания местоположения их границ и, соответственно, содержащаяся в них информация не содержит определенного набора уникальных характеристик, позволяющих идентифицировать их в качестве индивидуально-определенных вещей. В отношении таких земельных участков в государственном кадастре недвижимости отмечено: «сведения о точности определения характерных точек отсутствуют» или «граница земельного участка не установлена в соответствии с действующим законодательством».

Таким образом, законодательно допускается возможность фрагментарного характера содержащихся в кадастре сведений, которая создает ситуацию, когда правообладатели таких участков постоянно находятся в состоянии активного либо пассивного земельного спора, и, соответственно, ни о каком «равенстве юридической силы» правоудостоверяющих документов не может быть и речи.

Учитывая, что ранее учтенные земельные участки не имеют в государственном кадастре недвижимости четкого описания  местоположения, повсеместно в границах их фактического местоположения производиться образование новых земельных участков с последующим предоставлением новым правообладателям. Нередки случаи конфликта интересов правообладателей нескольких ранее учтенных земельных участков в отношении одного и того же  фактического местоположения границ участка на местности. В результате чего, на один земельный участок могут одновременно претендовать несколько правообладателей. В таких случаях, правообладатели ранее учтённыхземельных участков имеют возможность отстоять свои права только в судебном порядке, но при условии, что у них имеется достаточно доказательств местоположения границ ранее учтенного земельного участка. К сожалению, практика показывает, что судебная защита не всегда приводит к желаемым результатам.

В качестве примеров, приведем выдержки из судебных актов, в которых содержатся наиболее яркие иллюстрации изложенного.

1. По делу №19-1774/2008, рассмотренному Четвертым арбитражным апелляционным судом, Решение Арбитражного суда Иркутской области оставлено без изменения, а апелляционная жалоба без удовлетворения.  При этом суд апелляционной инстанции указал следующее:

Российская Федерация в лице Территориального управления Росимущества по Иркутской области обратилась в Арбитражный суд Иркутской области к Администрации г.Иркутска, ООО «НПП «Стройресурс» с заявлением о признании недействительными: постановления мэра г.Иркутска от 22.09.2005, договора аренды земельного участка. В обоснование требований указано на то, что спорный земельный участок относится к федеральной собственности, поэтому Администрация города Иркутска не имела права распоряжаться земельным участком, который предоставлен в постоянное и бессрочное пользование третьему лицу. Договор аренды, заключенный на основании изданного постановления является ничтожным.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что истцом не представлено доказательств подтверждающих расположение земельного участка, предоставленного в аренду ООО «НПП «Строийресурс», в границах земельного участка, предоставленного ИВВАИУ на основании государственного акта .

Исходя из характера рассматриваемого спора, судом первой инстанции правильно определен предмет доказывания по рассматриваемому спору, куда входит факт нахождения земельного участка, предоставленного в аренду ООО «НПП «Строийресурс» на земельном участке, предоставленном ИВВАИУ на праве постоянного бессрочного пользования.

Для установления факта наложения границ исследуемых земельных участков были проведены две судебные экспертизы. В соответствии с выводами которых, установлено, что в связи с отсутствием описания местоположения границ геодезическим методом определить координаты характерных точек не представляется возможным. В связи с отсутствием картографической основы (координатной сетки) определить координаты характерных точек границ исследуемой части земельного участка не представляется возможным. Соответственно, не представляется возможным сопоставить геодезические данные земельного участка предоставленного ИВВАИУ на праве постоянного бессрочного пользования с геодезическим данными земельного участка предоставленного в аренду ООО «НПП «Стройресурс», изготовить графическое изображение такого сопоставления и взаимного расположения этих земельных участков, определить имеют ли указанные земельные участки общую площадь (налагаются ли земельные участки), определить размер, конфигурацию и геодезические данные площади наложения земельных участков с графическим отображением.

Оценив доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что факт наложения границ земельного участка предоставленного в аренду ООО «НПП «Стройресурс» на границы земельного участка предоставленного ИВВАИУ на праве постоянного бессрочного пользования не доказан, и как следствие, предоставление спорного земельного участка ООО «НПП «Стройресурс», не нарушает права и законные интересы Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

С учетом изложенного, у суда отсутствовали основания для удовлетворения исковых требований Российской Федерации.

2. По делу №19-18257/2009, рассмотренному Четвертым арбитражным апелляционным судом, Решение Арбитражного суда Иркутской области оставлено без изменения, а апелляционная жалоба без удовлетворения.  При этом суд апелляционной инстанции указал следующее:

Образовательное учреждение обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Администрации г. Иркутска о признании незаконным постановления мэра г. Иркутска от 13.06.1997 «О предоставлении Агаркову Ю.В. земельного участка, расположенного в Кировском районе г. Иркутска по ул. Польских Повстанцев, 18, кв.6Б».

Решением Арбитражного суда Иркутской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

Как следует из материалов дела, Государственным актом на право пользования землей за Образовательным учреждением закреплен в постоянное бессрочное и бесплатное пользование земельный участок в границах согласно плану землепользования, для строительства корпусов.

Постановлением мэра г. Иркутска от 13.06.1997, Агаркову Ю.В. предоставлен в аренду земельный участок под существующий индивидуальный жилой дом, расположенный в Кировском районе г. Иркутска по ул. Польских Повстанцев, 18, кв.6Б.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований Образовательного учреждения исходя из следующего: